建筑物名称整治行为遭受质疑，其实质反映了权力行政式做法在此使用的不当。社会治理要求治理方式的多元化，相对应行政管理方式除了权力行政外也应有协商行政。当对社会事务的行政管理同时涉及私权益调整与公共利益追求，法律规范又赋予了行政权一定自由裁量的情形下，行政权作用方式就可以采用协商行政。协商行政依托于行政程序公开与相对人参与，核心在于双方协商合意，故验证于行政决定中是否包含相对人意思。

　　20世纪随着改革开放不断深入，城镇化建设不断加快，居民住宅区□□□□、商业大楼等建筑物大量涌现。建筑物命名也出现了随意□□、千奇百怪的现象，其为建筑物名称“大洋怪重”之滥觞。90年代民政部门认为，建筑物名称在社会生活中广泛使用，具有地名意义，故将建筑物名称纳入地名管理中。针对建筑物名称“大洋怪重”问题，要求全面清理。其为建筑物名称属于地名□□□、建筑物名称“大洋怪重”称谓的发端，也是建筑物名称作为地名被整治的开始。那时学界极少数人关注此问题，对建筑物名称规范的想法也比较简单。有些地方政府颁布的地名规范，也极少涉及建筑物✅名称规范。

　　对建筑物名称具有不同程度管理权的行政机关，有建设规划□□□、（原）工商等部门及地方人民政府。但是，建筑物名称管理并非其工作重点，加上建筑物名称规范欠缺，所以他们并未解决建筑物名称“大洋怪重”问题。民政部门✅将建筑物名称作为地名进行管理，又是在以上其他部门已经批准或确定建筑物名称的既定事实的基础上，再实施的管理，效果当然不理想。再有，民政部门地名机构管理条件□□、机构设置等存在的欠缺，也大大影响了管理效果。对相对人而㊣言，建筑物命名属于私权范畴，“法无禁止皆✅可为”，不得干涉；“大洋怪重”体现了改革开放的时代特征，应当鼓励，甚至应以知识产权予以保护；在建筑物名称已经被其他部门批准或确认后，即便民政部门要求整改，也不会履行（没有法律责任的）整改要求。由于建筑物名称规范欠缺□□、管理权重叠交叉□□、管理机构设置问题等原因，虽然民政部门在建筑物名称“大洋怪重”现象出现之初，认识到问题并提出了解决要求，但是建筑物名称“大洋怪重”问题始终未得到有效解决。

　　21世纪有些地方人民政府颁布了建筑物名称方面规范，部分学者也对建筑物名称管理继续建言献策。但是，建筑物名✅称“大洋怪重”问题并未得到有效解决。即便北京，天津与上海等地名工作较好的地方，也是如此,这点以我们日常生活经历即能判断。2018年12月民政部联合公安部等6个部门，在全国范围内开展不规范地名（主要内容是建筑物名称）的清理整治行动，特别明确了“大洋怪重”认定原则和标准□□□□、案例及法规依据。多年的顽疾终于即将清除，本应是一件大快人心的事，但是整治行动却引来了“吐槽”。

　　“大洋怪重”建筑物名称整治，主要为了“传承弘扬中华优秀地名文化”“繁荣中国特色社会主义文化”“满足人民美好生活需要”“建设中国特色社会主义文化强国”“增强文化自信”“增强地域认同归属”等目的。其为国人共同追求，不应是抱怨的原因。其次，居民对“大洋怪重”建筑物名称不会产生认同感与归属感，整治行为也不会构成其抱怨原因。居民看重的是建筑物□□、居民区的品质，而不是其名称，“大洋怪重”不是其追逐对象。建筑物名称只是一个中性“符号”，绝大部分人不可能对其“大洋怪重”形成认同感或归属感，即“大洋怪重”名称并不重要。其三，整治建筑物名称不会对私方权㊣益产生较大负担，也不会成为抱怨原因。如：身份户籍□□□□、不动产登记□□□、工商注册登记等权证文书所载地名信息因清理整治而需要变更的，行政机关不得收费。同时，《清理整治通知》并未强行要求相关主体限期完成变更手续，证照权属主体完全可以在将来办理证照其他手续时一并进行变更业务手续，不会产生路费□□、误工费等证照变更的间接费用。综上，清理整治的目的□□□、权益影响以及“大洋怪重”名称对绝大部分人的意义，都不会构成吐槽或抱怨的原因。

　　既然地名即使变更，对相关主体权益也没有多少影响，那么又何来抱怨之声呢？从内容来看，抱怨关键原因在于实践部门单方面认定建筑物名称“大洋怪重”，并以“崇洋”“封建余毒”等标签对相关主体进行道德宣判，甚至有的实践部门直接替相关主体对建筑物名称予以更名。这种单方认定□□□□、“强加”道德标签，忽略相关主体意思表达，引来的抱怨，实质体现了传统行政方式在此事件处理中的欠缺。

　　西方“治理”（governance）原意是控制□□、引导和操纵的行动或方式，与“统治”（government）同义而交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。我国古代汉语“治理”，意为“治国理政”。如：《荀子•君道》中“明分职，序事业，材枝官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”；《孔子家语•贤君》中“吾欲使官府治理，为止奈何”；《汉书•赵广汉传》中“一切治理，威名流闻”等。现代汉语中“治理”与“统治”“管理”语义并无本质差别，“治理”为：“统治；管理，如治理国家。”中西方“治理”在传统语义上是一致的，与“统治”相等同，两者可以相互替用。

　　20世纪90年代以来，中西方“治理”含义发生了革新，用于区别“统治”。西方政治学家和经济学家首先赋予“governance”新含义，主张“政府放权和向社会授权”，提倡“多主体□□□、多中心”模式，强调政府与社㊣会多元共治以及社会自我治理，产生了众多“治理”新意。治理体现了更文明的统治，政府放权而社会分担政府责任，共同推进社会发展。“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界（西方）主要国家政治变革的重要特征。在我国“治理”重新定义，是伴随着“国家治理”“社会治理”等讨论而展开，“进入21世纪后它也成为中国学术界的重要话语。党的十六届四中全会提出了“社会管理”，党的十八届三中全会中提出了“国家治理”与“社会治理”。在党的文件中，从“管理”到“治理”的变化，不只是文字表达的变化，而是我国治国理政的方略发生变化。其属于国家治理第三次重大理论与实践飞跃，“新中国成立以来，我国国家治理理论经历了从‘计划管理’到‘社会管理’再到‘社会治理’的三次重大㊣理论飞跃。”

　　虽然中西方“治理”概念纷繁多样，但是其核心要素在于：治理主体多元性，除了政府外还有私方㊣机构或者自治组织；治理权力来源多样性，除了法律规定，还有治理共同体的契约；治理手段多样性，除了强制手段，还有柔性方式，如协商式。由此，治理与统治的区别为：权威主体不同□□、权威的性质不同□□、权威的来源不同□□□、权力运行的向度不同□□□□、作用与范围不同等。“治理”从传统“统治”，到现代区✅别于“统治”的语义发展，体现着国家“统治”到国家“治理”的发展。区别于“统治”而作为一个专用名词，“治理”被重新定义或赋予新意，反映了现代国家治国理政的理论与实践变革。现代“治理”一词本身即反映着现代国家治国理政的理念变化。国家治理是全面治理国家内外事务，而社会治理面向的是“社会事务”，社会治理是国家治理的重要基石，两者只是范围不同。

　　我国计划经济体制下每个公民依附于某一社会组织，国家又将所有社会组织纳入行政组织系统，形成行政隶属关系，按照行政组织原则，层层隶属之下，形成金字塔式的社会结构。整个国家管理实行“计划管理”模式，行政管理实行“命令——服从”的权力行政方式。权力行政以单方意志性与强制✅手段为主要特点，适用于所有的社会管理领域。“传统行政管理中权力的运行方向总是通过发号施令□□□□、制定政策和实施政策来自上而下地对社会事务进行单一向度的管理”。有学者称之为“压制型行政”：以贯彻行政主体✅的单方意志为基本目标，以强制性行政行为为主要手段；行政主体的意志意识形态化，处于绝对支配地位，被赋予绝对的支配力，不容相对方置疑和反驳，强行推行以社会意志为名的行政主体单方意志。权力行政适合维护计划经济体制下“机械团结”式社会秩序。在这种社会中，人与人之间没有分化□□、差异很小，集体成员具有类似的特质□□□□、情绪感受□□、价值观及信仰，社会呈现高度一致性；人与人之间保持相似性或相同性，集体湮没个性；个人的行动是自发的□□□□、不假思索的和集体的。改革开放后，随着我国市场经济体制的建立与逐步完善，社会利益格局的逐步转变与重组，利益已呈多元化——利益主体多元化与主体利益多元化。金字塔式社会机构逐步瓦解，机械团结式的社会秩序不复存在。权力行政模式已经失去了其存在的社会基础。此时，如果在所有社会管理领域中再采用单一的权力行政，那么有些事项的管理效果将无法实现预期，犹如“大洋怪重”地名整治中反映出的问题。

　　国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括规范行政行为□□□、市场行为和社会行为等一系列制度和程序。治理内涵革新及社会治理理念变革，将影响规范行政行为一系列制度和程序。虽然中西方治理的概念纷繁多样，并且治理内涵又在理论与实践双向互动中不断发展，但是治理内涵的核心要素可以确定。治理内涵的核心要素中的治理手段多样性，将影响着行政方式的转变。治理手段除了强制性之外，还有非强制性□□、协商性，那么行政方式也应是除了强制性之外，还有非强制性□□□、协商性。虽然行政权力本身就意味着强制，而且行政权力与强制的确常常紧密地勾联在一起。但是，社会治理理念下有些社会管理领域中行政权力将不得不与强制相脱离。虽然单方意志行为作为行政行为常态依然存在，但是政府在行政领域只以命令性□□、单方性的形式出现，行政上的权利义务关系只由单方性行为形成的见解，已完全不能适应现代国家的职能变化。以强制手段□□、单方意志性为特征的权力行政已经不能适用于所有的社会管理领域，治理手段的多样性必然要求行政方式的多样性，而非强制性□□、协商性的行政方式为权力行政改革提供了一个新路径。

　　社会治理理念下非强制性□□、协商性治理手段，为行政领域中非强制性□□、协商性行政方式提㊣供了逻辑前提。“行政管理方式多样化□□□□、弹性化□□、柔和化是㊣政府职能转变和行政作用空间拓✅展的逻辑必然。”这种非强制性□□□、协商性行政方式，本文称谓“协商行政”。协商行政是指行政机关为了实现一✅定的行政目标，就一定的社会管理事项内容，与行政相对人进行协商而达成行政决定。

　　首先，协商行政并非一类行政行为或行政决定行为，而是行政决定形成中的一种方式或手段。协商行政不仅适用于负担行政行为，也可以适用于授益行政行为中。这种方式或手段表现为双向的商量□□、讨论□□□□、合意㊣甚至妥协，即行政权作用方式并非单向的权力行政□□□□、强制行政的方式。其次，经协商行政的行政决定行为的内容，已非行政机关单方面意志决定形成，而是双方协商的结果。协商行政强调相对人意志对于行政决定达成的影响力。“行政机关如果只以权力手段或者强制手段行政，会遭受人民的冷漠□□、甚至暴力的抵抗；相反，如果通过合意的契约手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政，则易获取行政相对人的通力合作国家应急管理局官网，从而便于行政职能的实现。”协商行政即为尊重民意理念的行政方式，通过协商行政机关将相对人意思吸纳并形成最终决定内容。再次，协商行政可以适用于社会管理领域，并将作为社会治理的一个重要方式。社会管理主要内容为社会关系调整与社会行为规范，行政权属于对社会关系与社会行为等“私”领域的嵌入式“干涉”。这一特性决定了社会管理本身具有可协商性与非强制性。社会治理非强制性□□□、协商性方式与其说是统治的文明化，还不如说是对社会管理方式本质的回归。最后，协商行政主要分为行政过程的协商与决定形成的协商两个方面。行政过程的协商，是指行政机关就社会管理需要拟作出相关行政决定的初步方案，首先需要与相对人协商，以广泛听取相对人意见与建议。行政过程的协商，主要载体为行政程序公开与相对人参与。决定形成的协商，是指行政决定内容由行政机关与相对人相互协商而定。“行政主体为实现特定行政目的，就行政处理的结果与行政相对方进行协商□□□□、沟通达成合意后，再作出行政处理决定的行为”。协商行政打破了社会管理中单一的权力行政方式，社会管理中行政方式也从计划管理下权力行政发展为社会治理下权力行政与协商行政并存。

　　建筑物名称具有地名意义，纳入地名管理后，建筑物名称管理关乎公共利益。但是，除了桥梁等公共建筑物外，其他建筑物名称属于私主体的命名权范畴，性质上属于私权。既然建筑物名称同时涉及私权益与公共利益，那么建筑物名称整治行为一方面要实现公共利益所需，另一方面也要充分考虑与尊重私权的“意思自治”。所以，建筑物名称整治不能采用权力行政方式，而应采用协商行政的方式。建筑物名称整治行为中协商行政的适用，可从行政过程与结果形成两个方面展开：

　　协商行政在建筑物名称整治行为过程中适用，是指在整个行政程序中行政机关与相对人应展开平等协商，充分保障行政程序的公开与相对人参与。

　　首先，建筑物名称“大洋怪重”标准及认定的具体内容，行政机关应与相对人进行协商。《清理整治通知》附件规定了“大洋怪重”认定原则与标准并㊣附之案例，但是该认定原则与标准仍然较为抽象。行政机关在抽象认定原则与标准在具体适用时，按照惯有的权力行政思维进行单方面认定，导致了随意扩大“大洋怪重”范围。同时，《清理整治通知》附件以“未经批准”作为“大洋怪重”的认定原则与标准及案例，又带有明显的权力行政的单方性思维：经过批准的“大洋怪重”者不属㊣于需要整治的“大洋怪重”。建筑物名称属于私方命名权范畴，只要不违背法律禁止性规定，由私主体自决。行政机关实施中单方确定“大洋怪重”标准，针对既定的建筑物名称进行“大洋怪重”单方认定□□□□、整治，实质是对私权益的侵害。所以，对于建筑物名称“大洋怪重”标准及认定的具体内容，行政机关与相对人充分协商，一方面防止标准及认定过于宽泛而侵害私权益，另一方面也让相对人充分理解行政执法目的而减少执法上阻力。

　　其次，整治对象的范围，即哪些建筑物的名称需要整治，行政机关与相对人进行协商。建筑物名称整治依托地名管理规范，其要义在于建筑物名称是地名者才是整治对象。《地名管理条例实施细则》将建筑物名称纳入地名管理规范，并非意味着任何建筑物名称均为地名而纳入管理，《建筑物名称管理通知》也仅仅提出“具有地名意义”的建筑物名称才需要整治。“具有地名意义”属于不确定的抽象规定，从语义上机械地理解，目前所有建筑物名称均可能“具有地名意义”——只是程度不同而已，那么所有建筑物名称均可能属于整治对象范围。从发生学上来看，就建筑物名称与㊣地名形成关系而言，先有建筑物名称，然后形成了地名，即建筑物名称变成了地名或具有地名意义。如此一来，私主体按照“法无禁止即可为”私法原则先对建筑物予以命名，而建筑物名称形成地名或具有地名意义后，按照地名规范，之前甚至目前私法上合法的建筑物名称就可能变成了公法上违法地名。“地名具有地名意义”理解范围越大，私法合法与公㊣法违法的冲突越大，对私权益侵害可能性越大。所以，行政机关与相对人对“具有地名意义”应展开协商以确定整治对象范围，而非实践中单方面认定，既可以保护私方“先”权益，也可以减少执法上的阻力。

　　最后，以上两个内容的协商依托路径，在于行政程序公开与参与。整治行为程序公开，特别是“大洋怪重”标准□□□、原则与“具有地名意义”等抽象内容的具体化拟定方案，与相对人展开平等协商。按照对象不同，平等协商的程序机制存在一定差异。行政机关与抽象相对人（公众）平等协商程序，在于保障相对人参与的广度与深度，真正形成平等协商：保障最广泛的相对人参与到协商之中，保障其意见有效影响协商结果。行政机关与具体相对人平等协商程序，虽然不存在参与广度问题，但是同样有深度要求。整治实践中，各地行政机关也采用程序公开与参与方式，但是程序运行结果基本未改变行政机关初定内容。其表面上是相对人参与广度或者深度不够，实质上是行政机关固守权力行政观念，将行政程序作为其推行单方意志行为的工具，与相对人并未形成真正意义上的平等协商，与社会治理理念相背离。

　　结果形成中的协商，是指建筑物名称整治行为决定内容的最终确定，应由行政机关与相对人双方协商。行政程序过程中平等协商决定了包含双方意思的结果形成。行政程序中行政机关与相对人并未平等协商，即使采用了所谓的公开与参与程序，行政决定结果中也只包含行政机关的单方意志。相反，行政决㊣定结果形成，检验着过程中行政机关与相对人是否真正的平等协商。结果形成中的协商，是过程中协商的延续，也是过程中协商成果的巩固。因为其对过程中协商的检验作用，故将其㊣单独。当然，通过过程中协商，建筑物名称确属于“大洋怪重”应予以整治时，相对人新拟定的建筑物名称如果又涉嫌“大洋怪重”者，则需要再一次的过程中协商，行政机关不得替相对人对建筑物名称直接更名。

　　通过协商行政于建筑物名称整治中适用的分析，我们可以为协商行政在社会治理中适用初步提炼出三个要点：第一点，协商行政可适用范围，在于行政机关对✅社会事务的行政管理存在“可协商性”条件。一方面并非所有的社会事务的行政管理均可采✅用协商行政，另一方面基层群众✅自治性社会事务不需要协商行政，因其不需要行政权介入。“可协商性”条件一在于，社会事务的行政管理涉及私权益调整，即私权益产生在先□□□□、行政权介入在后。涉及私权益调整的社会事务行政管理固然属于公共利益追求，但是私权益的维护同样也属于公共利益的范畴。故涉及私权益调整与公益追求时应需要衡量协商，而不能采用单向的权力行政方式。“可协商性”条件二在于，法律规范赋予行政权一定裁量余地，使得行政权在具体实施时具有可协商余地。如建筑物名称整治的法律规范中“大洋怪重”以及“具有地名意✅义”等抽象规定，给予了行政机关（在合目的性基础上）与相对人就其具体内容方面的协商留有空间。条件一属于基础条件，是协商行政适用对象，条件成就时就应允许协商行政。条件二属于技术条件，是协商行政实现路径，保障行政机关在实施法律规范时具有可实施协商行政的空间。同时，除了社会管理领域外，符合“可协商性”条件要义的，也可以适用协商行政。第二点，协商行政适用载体，主要依托于行政程序公开与相对人参与。协商行政不是简单地由行政机关向相对人进行一次或两次的单向征求意见，而是存续于整个行政程序全过程中双方良性互动的意思交换。协商行政不能被固定为行政程序中的某环节，而是可以存在于任何环节。故，协商行政可以依赖行政程序公开与相对人参与机制运行，随时进㊣行意思沟通与协商。协商有效性也取决于程序公开与相对人参与的程度。程序越公开□□□□、参与越广泛□□□□、参与越深入□□□□、信息越对称，越能保障协商行政的效果。第三点，协商行政有效性可验证于结果形成。过程中协商决定了结果形成中包含着相对人意思，行政决定最终内容吸纳了相对人意思，即协商得到了体现。相反，结果形成中无相对人意思而仅仅行政机关单方意志，其说明协商行政并未真正实施。

　　现代化是各个社会在科学技术革命的冲击下，业已经历或正在进行的转变过程。现代化不是工业化，也不是“西化”，是一个社会多层次□□□□、多阶段的全面的发展过程。现代化是人类历史上最剧烈□□□、最深远并且是不可避免的一场社会变革。从社会学□□□□、文化人类学□□□□、心理学等角度而言，现代化是主要一种心理态度□□、价值观和生活方式的改变过程，是代表我们这个历史时代的一种“文明的形式”。现代化是“合理化”，是一种全面㊣的理性的发展过程。现代化孕育出了“治理”，从统治到治理，从社会管理到社会治理，体现了国家管理□□□、社会管理在现代化要求下的理性发展。我国国家治理体系与治理能力现代化的提出，恰逢其时，也顺其势。

　　“大洋怪重”建筑物名称整治中出㊣现的问题，呈现了我国传统社会管理中权力行政的不适。社会治理理念下社会管理中行政方式除了权力行政，还应有非权力行政——协商行政。协商行政体现了更文明的管理，但是并非适用于所有社会管理领域。本文初步总结出协商行政在社会管理领域中可适用的条件，并从过程协商与结果协商两个方面作了初步分析。现代化是全面的理性发展，理应包含行政执法观念层面的理性发展。否则，即便有过程协商与结果协商的外表，犹如建筑物名称整治实践中所采的程序公开与公众参与，所谓的协商行政也只是权力行政的外衣。面对民间与官媒的质疑，民政部门归结于实践部门随意扩大了清理整治范围，并调整了清理整治重点对象。清理整治范围缩小，涉及或影响群体变少，“舆情”得到了解决，但是吐槽所反映出的根本问题并未得到解决。唯有在社会治理理念下社会治理包括什么内容，转变行政观念，适时改变行政方式，才能有效解决类似问题。